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Ontario Quota Rights Organization vs. Dairy Farmers of Ontario
En ce qui concerne:La loi sur le lait et l'article 16 de la loi sur le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales et en ce qui concerne: Un appel interjeté auprès du Tribunal d'appel de l'agriculture, de l'alimentation et des affaires rurales par l'Ontario Quota Rights Organization (OQRO) à l'égard d'une décision du Dairy Farmers of Ontario (DFO) de ne pas annuler sa politique de prélèvement sur les transferts de quotas du 17 novembre 2006. Devant : Comparutions :
Au nom de Dairy Farmers of Ontario
Décision du TribunalL'appel a été entendu les 3, 4 et 5 février 2009 à Ottawa (Ontario), ainsi que du 27 avril au 1er mai et le 29 mai 2009 à Guelph (Ontario). L'Ontario Quota Rights Organization (" l'OQRO ") est une association de producteurs laitiers sans personnalité morale qui a été formée à l'automne 2006, pour tenter de répondre aux inquiétudes soulevées par la mise en œuvre d'une nouvelle politique de prélèvement sur les transferts de quotas de lait par le Dairy Farmers of Ontario (" le DFO "). L'OQRO avait demandé au DFO d'annuler sa politique, ce que le DFO a refusé de faire. L'OQRO a donc interjeté appel auprès du Tribunal, le priant d'annuler la politique et d'ordonner le versement d'une indemnité monétaire à ses membres. Les faitsLes quotas ou contingents de lait sont réglementés par le DFO en vertu de la Loi sur le lait; le quota est un droit ou une licence que doit se procurer la personne qui veut produire du lait et le vendre. On achète habituellement le quota de lait au cours des échanges, régis par le DFO. De 1996 à 2006, le coût du quota de lait a doublé, passant de quelque 15 000 $ à quelque 30 000 $. Pendant la période de 1980, année de lancement des échanges de quotas, à 1996, le prélèvement sur les transferts (ou ventes) de quotas s'est chiffré à 15 %. Dès 2003, les préoccupations causées par les hausses de prix des quotas ont fait l'objet de discussions lors des réunions du DFO. Lors de la conférence sur les politiques de l'automne 2005, le DFO a présenté une communication suggérant un retour au prélèvement sur les transferts. Les délégués n'ont pu se mettre d'accord sur la question. Un groupe de travail conjoint a été formé par le DFO et la Fédération des producteurs de lait du Québec (" la FPLQ ").
Sommaire de la preuveL'Ontario Quota Rights Organization (OQRO) L'OQRO a appelé à témoigner 23 producteurs laitiers, exploitants actuels aussi bien qu'anciens, de même qu'un témoin expert, M. Al Mussell. Un bon nombre des producteurs laitiers témoignant pour l'OQRO ont déclaré que la politique de contingentement de novembre 2006 ne réalisait pas ses objectifs tels qu'ils avaient été définis par le DFO, puisque les prix des quotas avaient continué à augmenter depuis son entrée en vigueur. Ces témoins déclaraient aussi être mécontents du processus suivi par le DFO lors de l'élaboration de la politique, qui avait porté atteinte à la confiance qu'ils avaient dans le DFO aussi bien qu'à leur propre capacité de gérer leur exploitation agricole. Ils ont aussi déclaré que, lors des assemblées d'octobre et de novembre 2006, des membres du conseil du DFO les avaient informés qu'on accorderait une attention spéciale, au cas par cas, aux situations et conditions particulières. M. Al Mussell avait préparé un rapport sur l'application de la politique de contingentement adoptée en novembre 2006, laquelle comprend un modèle théorique du prélèvement sur les transferts de quotas, une mise à l'épreuve de ce modèle et une analyse des restrictions de la politique et de ses incidences financières. L'analyste concluait que [traduction] " les prix du lait sont le moteur et l'élément fondamental de la valeur des quotas ", et que le rapport entre les taux d'intérêt et la valeur des quotas est statistiquement négligeable. À son avis, le prélèvement lors de la vente des quotas a pour effet : 1) de réduire le nombre des transactions lors des échanges; 2) de porter préjudice aux bilans d'activité des producteurs laitiers, ce qui se solde par une moins-value latente de 943 millions de dollars (15 % des 6,3 milliards de dollars que représente la valeur des quotas existants en Ontario). Il a fait remarquer que les acheteurs potentiels font preuve d'une plus grande prudence. Le Dairy Farmers of Ontario (DFO) Le DFO a appelé à témoigner cinq personnes au total, dont deux employés du DFO, un producteur laitier et deux témoins experts, M. John Groenewegen et M. George Brinkman. Les employés du DFO ont déclaré ce qui suit :
Les témoins du DFO ont aussi fait des déclarations sur les événements de 2006 qui avaient mené à l'adoption de la politique de contingentement et qui l'ont suivi. Ces événements n'ont pas été contestés par l'OQRO et ils sont énumérés à la section qui porte sur les faits, ci-dessus. Les témoins du DFO ont déclaré que l'objectif de la politique était de stabiliser les prix des quotas. La politique mettait en œuvre des mécanismes de reddition de comptes à l'égard des acquéreurs de quotas. En Ontario, les quotas de lait sont la propriété du DFO, ce qui équivaut à un droit de commercialisation. Le quota n'est pas un bien en droit aux termes de la Loi sur les sûretés mobilières. Il s'agit d'un bien intangible, que les établissements financiers ne considèrent pas comme une sûreté; c'est la raison d'être des lettres de directives émises par le DFO. Le producteur laitier exploitant qui témoignait pour le DFO a déclaré au Tribunal qu'il concevait le quota comme un instrument pouvant lui permettre de tirer un revenu de son exploitation laitière. Il a déclaré que les comités de producteurs laitiers se rencontrent toutes les six semaines; tiennent des assemblées annuelles; participent à des conférences sur les politiques, à des assemblées régionales et à l'assemblée annuelle générale du DFO; qu'ils transmettent l'information recueillie aux producteurs de leurs régions. Lors de la conférence sur les politiques de l'automne 2003, il y a eu des discussions de même qu'une présentation relative à la hausse des prix des quotas. Étant donné la fuite d'information quant au projet de politique d'octobre 2006, le DFO a eu raison d'annuler l'échange de novembre 2006 et d'adopter la politique de contingentement du 17 novembre 2006, afin de s'assurer que tous les producteurs soient également renseignés sur cette politique. M. Groenewegen a déclaré que les prix des quotas fluctuent selon les sommes que les producteurs sont disposés à investir dans leur achat. Cela s'explique en partie par les bénéfices réalisés avant déduction des charges d'emprunt, des impôts, de l'amortissement comptable et de l'amortissement financier (EBE), ainsi que par les augmentations de valeur prévues au fil du temps; la période d'amortissement d'un prêt; les vues du milieu financier sur la gestion de l'offre comme secteur d'investissement; l'utilisation des bénéfices tirés des quotas pour financer l'expansion; l'incertitude planant sur les politiques de l'Organisation mondiale du commerce; enfin, l'offre et la demande en matière de quotas lors de l'échange mensuel. M. Groenewegen s'est dit en désaccord avec l'affirmation du rapport Mussell voulant que le prix du lait soit le facteur déterminant de la valeur des quotas. À son avis, la valeur élevée des quotas constitue une entrave à l'entrée dans l'industrie et nuit à sa viabilité. La politique a atteint ses objectifs, puisqu'elle a stabilisé les prix des quotas ou les a réduits et qu'elle a favorisé la pérennité de l'industrie en facilitant l'accès aux quotas. Il a en outre déclaré que, même si la politique avait été annoncée plusieurs mois avant sa mise en œuvre, les acquéreurs auraient probablement attendu que les prix diminuent avant d'acheter, et les vendeurs auraient sans doute tenté de sortir du secteur avant l'entrée en vigueur du prélèvement sur les transferts. Cela, a-t-il ajouté, aurait été susceptible d'aboutir à une offre plus importante que la demande et donc à un déclin des prix. Il a relevé que, si l'annonce avait été faite à l'avance, les producteurs qui vendaient des quotas avant la prise d'effet du prélèvement auraient pu obtenir un prix plus faible qu'après la mise en œuvre de la politique de novembre 2006. M. Brinkman a déclaré que, ces dernières années, l'agriculture ontarienne et canadienne a manifesté une plus grande vulnérabilité sur le plan de la viabilité et qu'elle s'expose à de graves problèmes financiers en raison de la surcapitalisation des activités agricoles, car le niveau de capital servant à générer du revenu est excessif. Un coefficient viable de capitalisation des bénéfices pourrait être de l'ordre de 16:1; or, l'agriculture ontarienne présente actuellement un coefficient supérieur à 200:1. Quarante-cinq pour cent de l'actif des producteurs laitiers sont immobilisés dans les quotas, ce qui signifie qu'il y a en moyenne une somme de 1,4 million de dollars par producteur qui ne contribue pas à la productivité de l'exploitation agricole. Pendant la période de 1981 à 2008, l'endettement agricole global s'est accru de 309 % au Canada, tandis que, pendant la même période aux États-Unis, l'endettement agricole augmentait de 19 %. Cela signifie que les agriculteurs canadiens présentent un coefficient d'endettement-revenu 20 fois plus élevé que les agriculteurs américains et sont donc 20 fois plus vulnérables face à la hausse des taux d'intérêt. Points en litigeLes points que doit trancher le Tribunal sont les suivants :
Constats et analyse
L'OQRO demandait [traduction] au Tribunal de déclarer nulle et sans effet la politique adoptée le 17 novembre 2006. Cependant… de faire en sorte que la décision du Tribunal ne vaille que pour les membres actuels du groupe et non pour l'ensemble des producteurs laitiers de l'Ontario. L'OQRO soutenait que le Tribunal a le pouvoir d'ordonner au DFO de prendre toute mesure qu'il aurait pu prendre de sa propre initiative. Le DFO a indemnisé deux autres producteurs laitiers, ce qui était de son ressort, et le Tribunal possède ce même pouvoir. L'OQRO demandait, au nom des membres de son groupe, des réparations monétaires au montant de 15 823 810,78 $, soit :
Selon le DFO, l'Avis d'appel déposé par l'OQRO mentionnait l'annulation de la politique tout entière et relevait que l'appel ne visait pas [traduction] un cas d'exemption. Le DFO soutenait également que [traduction] la question que doit trancher le Tribunal est la suivante : annuler la politique de novembre 2006 et déclarer qu'aucune autre réparation ne peut être consentie en l'occurrence à cause de la façon dont l'OQRO a formulé sa demande. Lors de l'audience de novembre 2007, l'OQRO demandait au DFO d'annuler la politique mais ne demandait pas d'exemptions pour ses membres à ce moment-là. Dans l'Avis d'appel, l'OQRO interjetait appel de la politique mais ne demandait pas d'exemptions de cette même politique. L'OQRO demande donc l'annulation de la politique, mais aussi que seuls ses membres soient exemptés de l'application de la politique de prélèvement sur les transferts ou en soient indemnisés. Le Tribunal remarque que ce ne sont pas tous les membres de l'OQRO qui ont été assujettis au prélèvement sur les transferts, puisqu'ils n'ont tous pas vendu leurs quotas. Le paragraphe 16 (5) de la Loi sur le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales (" la Loi sur le MAAARO ") définit les conditions devant être satisfaites pour que le Tribunal puisse accueillir un appel :
En l'occurrence, les appelants avaient obtenu une audience devant le conseil du DFO et demandé l'annulation de la politique. Or, le DFO avait opposé un refus à cette demande. On n'y avait pas mentionné de demandes d'exemptions et d'indemnisation devant le DFO non plus que dans l'Avis d'appel. Le Tribunal possède des pouvoirs étendus lors d'un appel à l'égard d'une politique du DFO, notamment le pouvoir de substituer son opinion à celle du DFO. L'examen d'une demande de redressement qui n'a pas été soumise au DFO outrepasse ces pouvoirs. Le Tribunal estime que, en l'occurrence, il n'a pas la compétence voulue d'accorder des exemptions ou des indemnités parce que les appelants n'ont pas demandé ces mesures de redressement au DFO, de sorte que le DFO n'a pas pu rejeter cette demande. De plus, le Tribunal est d'avis qu'il ne convient pas de se pencher sur des demandes d'exemptions ou d'indemnisation à l'intention d'un groupe de producteurs alors qu'on interjette appel d'une politique en demandant son annulation. La situation de chaque producteur est sans aucun doute différente. Il sera nécessaire de disposer d'une preuve touchant la situation particulière des producteurs en cause afin de pouvoir examiner d'éventuelles demandes d'exemptions et d'indemnisation. Le Tribunal n'a pas entendu une preuve suffisante pour pouvoir se prononcer sur le fond de la demande d'exemptions et on ne lui a pas non plus présenté de critères spécifiques en faveur des exemptions. Aucune explication n'a été donnée sur les raisons pour lesquelles les membres de l'OQRO devraient bénéficier d'un traitement différent de celui des autres producteurs. Pour ces motifs, le Tribunal considère le présent appel comme étant une demande d'annulation de la politique du 17 novembre 2006 et ne se penchera pas sur les demandes individuelles d'exemptions. La preuve présentée par des membres de l'OQRO concernant les répercussions qu'ils ont subies à la suite des changements apportés à la politique sera toutefois prise en compte lors de la décision relative à l'annulation de la politique.
Puisque le Tribunal ne tient pas compte des demandes de redressement à l'intention de divers membres de l'OQRO, la composition de l'effectif de l'OQRO n'est pas pertinente. Cependant, ce point justifie un bref commentaire. Le DFO ne s'est pas opposé à l'OQRO à titre collectif. En vertu de la Loi sur le MAAARO, une association sans personnalité morale peut interjeter appel auprès du Tribunal. Le DFO s'opposait à l'ajout de membres après la tenue de l'audience de l'OQRO devant le conseil du DFO, ainsi qu'à l'admissibilité de ces personnes à toute mesure de redressement demandée par l'OQRO. Au début de l'audience tenue à Ottawa et, de nouveau, lors de l'audience tenue à Guelph, l'OQRO a mis à jour sa liste de membres en y ajoutant de nouvelles personnes. Le Tribunal avait informé les parties qu'un des membres du Tribunal connaissait certains des nouveaux membres. Les membres en cause ont consenti à se retirer de l'OQRO.
Le Tribunal déclare que le DFO a le pouvoir légal d'élaborer et d'adopter des politiques relativement aux quotas de lait, conformément aux dispositions spécifiques du paragraphe 7 (1) de la Loi sur le lait et de l'article 6 du Règlement de l'Ontario 354/95 , dont des extraits figurent ci-dessous. Au départ, l'OQRO affirmait que le DFO avait une obligation d'équité procédurale à l'égard des producteurs laitiers quant à l'élaboration de sa politique sur les quotas, mais il a plus tard renoncé à cet argument. Dans Dairy Farmers of Ontario v. Denby, [2009] O.J. No. 4474, la Cour divisionnaire a clairement énoncé que le DFO n'avait aucune obligation d'équité procédurale à l'égard des producteurs laitiers quant à la composition de sa politique. La décision a été annoncée le 16 octobre 2009, après l'audience tenue en cette affaire. Les parties ont présenté des observations écrites sur la pertinence de cette décision pour la présente affaire. L'OQRO soutenait que la procédure suivie lors de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique était sans fondement, et qu'un processus erroné peut fournir un motif pour accueillir l'appel, malgré l'absence d'une obligation d'équité procédurale. Selon l'OQRO, la politique était sans fondement en raison du manque d'une structure appropriée, parce qu'une tentative de mise en œuvre d'une politique analogue avait déjà été rejetée et du fait que le DFO avait manqué à consulter les producteurs laitiers avant la mise en œuvre de la politique. L'OQRO affirmait également que le DFO n'avait pas effectué suffisamment de recherches avant de formuler la politique et l'avait adoptée sans préavis suffisant et avec une précipitation indue. En vertu des pouvoirs étendus conférés au Tribunal par le paragraphe 16 (11) de la Loi sur le MAAARO, le Tribunal tient une nouvelle audience et non simplement une audience de révision. Le Tribunal a le pouvoir de rendre toutes les décisions que le DFO aurait pu prendre, y compris des décisions relatives à la mise en œuvre de politiques. Le Tribunal juge donc justifié qu'on l'ait saisi des inquiétudes soulevées par la manière dont la politique a été mise en œuvre, motifs dont il pourra tenir compte dans sa décision d'annuler ou non la politique. Afin de déterminer s'il doit ou non substituer sa propre décision à celle du DFO, le Tribunal doit se pencher sur la politique, de même que sur le processus d'ensemble d'élaboration de la politique. Le Tribunal ne peut peut-être pas imposer une obligation d'équité procédurale au DFO lorsque celui-ci élabore une politique, mais les modalités de mise en œuvre de la politique pourraient être pertinentes pour l'orientation de la décision du Tribunal quant à cet appel. Le Tribunal constate que, dès 2003, le DFO a tenu des consultations pour discuter des changements pouvant être apportés à sa politique sur les quotas pendant ses assemblées régionales de printemps, les réunions du comité des producteurs laitiers ainsi que ses assemblées annuelles générales. Par conséquent, le Tribunal n'annulera pas la politique en invoquant des consultations inadéquates. Aux yeux du Tribunal, il est peu probable que les prix des quotas accusent des changements substantiels à la suite d'une mise en œuvre subite plutôt qu'après une période de préavis. Le 19 octobre 2006, le DFO a annulé l'échange de novembre et, le 17 novembre, a annoncé sa nouvelle politique. La preuve a démontré que l'offre de quotas lors de l'échange de décembre 2006 a été plus considérable que la demande. Si le DFO avait donné avis de la politique, l'offre de quotas aurait probablement aussi dépassé la demande, avec pour résultat l'affaissement du prix de rajustement de l'échange. Il est donc possible que les vendeurs auraient reçu un prix plus bas que le montant possible de 25 500 $, ce qui représente le rendement maximum pouvant être réalisé par un vendeur une fois mise en œuvre la politique. Le Tribunal n'annulera donc pas la politique en raison d'une période de préavis insuffisante.
Le mandat du conseil d'administration du DFO comprend l'élaboration de politiques susceptibles d'aider à soutenir la viabilité du secteur laitier en Ontario. Les témoins experts du DFO ont affirmé que l'industrie laitière de l'Ontario souffre d'une surcapitalisation considérable, surtout lorsqu'on la compare à l'industrie laitière américaine ou au coefficient de capitalisation des bénéfices des actions des marchés boursiers. La valeur des quotas a plus que doublé au cours de la période pendant laquelle le prélèvement sur les transferts a été aboli, en 1996, et celle où il a été réintroduit, en 2006. En 2006, 6,3 milliards de dollars étaient investis dans des quotas sur un total d'actif agricole de 13,8 milliards de dollars au Canada, et l'on estime que 50 % de la valeur des quotas provenaient de l'endettement. M. Groenewegen a déclaré que les prix élevés des quotas constituaient une entrave à l'accès à l'industrie laitière. À son avis, des quotas à valeur plus faible sont de bon augure pour l'industrie et bonifient la part de capitaux propres des producteurs. L'ORQO n'a présenté aucun fait pouvant contester ou contredire la preuve d'une hausse de valeur des quotas avant novembre 2006. L'OQRO a indiqué sa satisfaction devant un système où ce sont les acheteurs et les vendeurs qui établissent les prix des quotas lors de l'échange, sans imposer de restrictions sur une hausse de la valeur des quotas. Le Tribunal accepte la preuve des témoins experts du DFO quant à la surcapitalisation des exploitations agricoles, le fait que la valeur des quotas a doublé, l'augmentation de l'endettement par rapport à l'actif et la difficulté croissante de l'accès à l'industrie. Le Tribunal estime que le DFO avait des motifs suffisants de s'inquiéter de la hausse de valeur des quotas et qu'il avait raison de vouloir y remédier au moyen d'une politique.
M. Groenewegen a déclaré que les objectifs de la politique étaient de stabiliser et/ou de réduire le prix des quotas ainsi que de favoriser la stabilité de l'industrie laitière soumise à la gestion de l'offre en Ontario. Les témoignages d'experts et la preuve démontrent que, depuis la mise en œuvre de cette politique, les prix des quotas ont légèrement fluctué mais que, en général, ils se sont stabilisés. Même le témoin expert de l'OQRO, M. Mussell, appuie cette conclusion, même s'il a davantage fait valoir la baisse du volume des quotas vendus après la mise en œuvre de la politique. Certains des témoins de l'OQRO ont déclaré que les prix des quotas n'ont pas manifesté de signes de diminution mais, au contraire, ont augmenté depuis le lancement de la nouvelle politique. Le Tribunal admet la preuve du DFO touchant la stabilisation des prix de quotas, et constate une stabilisation de ces prix depuis la mise en œuvre de la politique. De plus, en faisant en sorte que les prix des quotas de lait soient plus abordables, la politique facilite l'entrée dans l'industrie des nouveaux producteurs de lait. Le Tribunal juge en outre qu'il est probable que la politique aura des répercussions importantes sur la stabilisation de la valeur des quotas, et ce, pour les raisons suivantes :
Tous les producteurs laitiers ont été touchés par la politique. Ceux qui se retiraient de l'industrie à brève échéance ont été assujettis au prélèvement sur les ventes de l'entier du quota, exception faite de la dernière tranche de 10 kg. Les producteurs qui achetaient des quotas étaient assujettis à la disposition de la politique sur le paiement du montant de la soumission de même qu'au prélèvement sur les transferts au moment de la vente. Les témoins du DFO ont déclaré que la politique avait pour but d'assainir le secteur et que le DFO avait conscience des répercussions négatives de la politique sur certains producteurs, en particulier sur les vendeurs de quotas, les producteurs à la veille de leur retraite ou ceux qui désiraient quitter l'industrie. Le DFO a quand même décidé de mettre la politique en œuvre, sans y intégrer de dispositions pour en minimiser ou en réduire l'impact sur ce groupe de producteurs. Les témoins de l'OQRO qui avaient vendu leurs quotas ont déclaré avoir subi des pertes financières à cause de la politique. Cependant, le DFO a présenté des éléments de preuve visant à démontrer que, après l'application du prélèvement sur les transferts, ces producteurs n'avaient pas subi de pertes, mais que, au contraire, la valeur des quotas qu'ils détenaient avait augmenté considérablement depuis leur acquisition. Le Tribunal juge que la politique du DFO adoptée en novembre 2006 ne doit pas être annulée en raison de ses répercussions pour les membres de l'OQRO ou pour d'autres producteurs, et ce, pour les raisons suivantes :
Tout compte fait, le Tribunal juge que les effets positifs de la politique sur l'industrie dans son ensemble l'emportent sur les retombées négatives qu'elle a pu avoir sur un petit groupe de producteurs qui ont par ailleurs été avantagés par leur réussite dans le secteur et par le gain net sur la valeur de leurs quotas. Ordonnance du TribunalPour les motifs exposés ci-dessus, le Tribunal ordonne par les
présentes que soit rejeté l'appel interjeté par l'Ontario
Quota Rights Organization relativement à la décision du
Dairy Farmers of Ontario de ne pas annuler sa politique de novembre 2006
sur les transferts de quotas. Pour plus de renseignements : Sans frais : 1 888 466-2372 poste 63433 Local : 519 826-3433 Courriel : appeals.tribunal.omafra@ontario.ca |
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