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Plan
des mesures d'urgence en cas de fermeture de la frontière pour
le secteur du bétail
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| Auteur : | Le personnel du MAAARO |
|---|---|
| Date de création : | 27 septembre 2007 |
| Dernière révision : | 27 septembre 2007 |
1. Objectif du plan
2. Proposition principale
3. Historique et raison d'être
4. 1re étape : conclusions du rapport
5. Recommandations de l'étape 1
Pour la première étape du projet, l'équipe de planification des mesures d'urgence du MAAARO devait trouver des plans existants et des renseignements de base, et analyser l'impact potentiel de la fermeture d'une frontière sur l'économie de l'Ontario et du Canada, ainsi que sur les industries liées à la production et à la transformation du bétail.
Élaborer un plan d'action officiel qui sera mis en œuvre dans le cas où la frontière entre le Canada et les États-Unis ou un autre partenaire commercial important venait à fermer aux exportations de bétail ou de produits de l'élevage de l'Ontario. Le but du plan définitif sera d'aider à maintenir l'infrastructure et à maximiser la viabilité des secteurs de la production et de la transformation du porc et du bœuf, lors d'une interruption du commerce frontalier.
Préparé en deux étapes, le plan contiendra des analyses particulières à l'industrie du porc et du bœuf. On examinera les plans existants et les renseignements de base, avant d'évaluer l'impact potentiel de la fermeture d'une frontière. À la seconde étape, on élaborera des stratégies visant à atténuer cet impact, en collaboration avec l'industrie. Le présent rapport représente la conclusion de la première étape.
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Plusieurs raisons pourraient justifier la fermeture d'une frontière à l'exportation du bétail et des produits de l'élevage, entre autres, des problèmes liés à l'innocuité des aliments, à la politique, au commerce, à des désastres ou à des pandémies. La plus évidente reste toutefois la percée d'une maladie animale exotique (MAE) dans la province.
Peu importe la raison, il ressort de la recherche menée dans le cadre du présent rapport que l'Ontario en subirait les répercussions. À elles seules, les pertes économiques associées au marché des exportations atteindraient 23 millions de dollars par semaine pour le bœuf et le porc. En cas de restriction totale des ventes et des déplacements dans la province, on prévoit des pertes additionnelles de 13,5 millions et de 25 millions de dollars par semaine pour le porc et le bœuf, respectivement. Ces chiffres n'incluent pas les effets engendrés sur les commerces ruraux faisant directement affaire avec les producteurs ou les 19 000 travailleurs de la production dans la province, dont les emplois dépendent de la transformation des produits de la viande. C'est pourquoi il faut se doter d'un plan visant à réduire ces impacts potentiels.
Il est ressorti des discussions avec divers partenaires de l'industrie qu'il s'agit là d'un sujet de préoccupation important. L'industrie du bétail a constaté l'impact de l'ESB en 2003 et de la fermeture des frontières internationales qui s'est ensuivie. D'ailleurs, elle en subit encore les conséquences. L'industrie du porc a soulevé comme principal problème celui du risque d'effondrement du marché. L'industrie de l'alimentation animale reconnaît aussi l'impact potentiel de la fermeture d'une frontière. Dans la situation actuelle, l'industrie du bétail cherche des moyens d'éradiquer rapidement la maladie si une vague de MAE survenait. Toutefois, on s'est peu penché sur la manière de disposer des surplus potentiels de bétail et de produits de l'élevage provenant de la fermeture d'une frontière, même si on a déjà tiré plusieurs leçons du cas de l'ESB dans l'Ouest canadien. En général, l'industrie voit d'un bon œil la participation du MAAARO à la conception d'un plan d'urgence.
Dans le cas de MAE, l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), en vertu de la Loi sur la santé des animaux, jouerait un rôle de premier plan pour ce qui est de mettre un terme à la maladie. C'est pourquoi l'ACIA, la Gestion des situations d'urgence Ontario (GSUO) et le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales de l'Ontario (MAAARO) ont créé ensemble le Plan d'intervention d'urgence en cas de maladie animale d'origine étrangère pour coordonner les efforts des différents groupes advenant une vague de MAE.
Le ministère des Transports de l'Ontario (MTO) prépare actuellement un plan sur le transport de la marchandise par camions à la frontière américaine à Windsor en cas de fermeture de la frontière. On sait qu'il faudra porter une attention spéciale au transport du bétail dans une telle situation, ce dont on tient compte dans ce plan.
Toutefois, l'Ontario ne s'est encore dotée d'aucun plan détaillé et coordonné pour répondre aux problèmes de la continuité des opérations qui résulteraient d'un surplus de bétail et de produits de l'élevage sains laissé sans marché à la suite de la fermeture de la frontière.
D'autres provinces se sont intéressées à divers degrés à la planification d'urgence dans le cadre d'une fermeture de frontière au bétail. Le Manitoba se trouve dans une position similaire à celle de l'Ontario pour l'industrie du porc, parce qu'un grand nombre de cochons sont exportés et n'auraient pas de marché dans la province si la frontière venait à fermer. Cependant, les plans du Manitoba sont axés sur les sites d'enfouissement des carcasses et n'offrent aucune solution pour la continuité des opérations. Le plan de l'Alberta vise le détournement d'urgence immédiat du transport des animaux après la fermeture d'une frontière, mais il ne contient rien de précis sur la continuité des opérations.
La Saskatchewan exige maintenant que toute nouvelle exploitation d'élevage sujette à l'Agricultural Operations Act soit dotée d'un plan d'élimination des carcasses. La province encourage aussi les exploitations existantes à concevoir des plans similaires lors de leur renouvellement. Même si au premier abord cela peut sembler une bonne idée, la densité de population et les opérations d'élevage sur de petits territoires, particulièrement dans les régions au sud de la province, pourraient nuire à la mise en œuvre d'un tel projet en Ontario.
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À l'échelle nationale, la Table ronde sur la chaîne de valeur de l'industrie du porc s'est intéressée à ce sujet et au risque potentiel d'effondrement du marché. Le rapport du groupe de travail soumis à la Table ronde en septembre (2006) comprenait de précieuses recommandations réparties en quatre domaines clés :
Le personnel du MAAARO a transmis des renseignements à cet égard aux membres de la Table ronde et maintiendra ses relations avec eux jusqu'à la fin des travaux. Comme l'Ontario ne serait pas la seule province affectée par la fermeture d'une frontière, il faut aussi une voie nationale pour les problèmes touchant les frontières du pays et les partenaires commerciaux internationaux.
Aux États-Unis, les activités du National Center for Animal Health Emergency Management visent principalement la surveillance de la maladie et son éradication, et non le problème du surplus d'animaux et de produits causé par la fermeture d'une frontière nationale.
Certains États se sont penchés sur le problème de la continuation des opérations. L'Iowa a créé un centre pour la sécurité agricole. Sa responsabilité première semble la réponse en situation d'urgence, et ses responsabilités secondaires incluent l'évaluation des menaces et de la vulnérabilité de l'industrie agricole. Il faudrait examiner le rôle de cet organisme pour déterminer si certaines idées pourraient être adaptées en Ontario.
En Caroline du Nord, on a réalisé que la réponse à une MAE ne doit pas juste comprendre des moyens d'éradiquer la maladie, mais aussi des moyens de favoriser la continuité des opérations. Cette constatation s'est imposée à la suite d'une fermeture de la frontière entre les États, causée par un risque de fièvre aphteuse. Les idées de la Caroline du Nord valent la peine d'être étudiées, mais pour être efficaces, les partenaires commerciaux doivent s'entendre sur les normes à adopter avant la percée d'une maladie ou une nouvelle fermeture de frontière. En outre, ces ententes sont plus faciles à négocier entre deux États ou deux provinces, qu'entre deux pays qui doivent d'abord se mettre d'accord sur les normes à respecter. Même si une science concrète pouvait dicter les dispositions de l'entente, les réalités politiques risqueraient malgré tout de la contrecarrer. Toutefois, il s'agit d'une possibilité intéressante présentant certains avantages.
Selon le Dr J.P. Vaillancourt, D.M.V., Université de Montréal et anciennement du collège de médecine vétérinaire de la Caroline du Nord, avant d'envisager une entente avec les États-Unis sur la fermeture des frontières, l'Ontario devrait d'abord établir des relations directes avec les États qui sont ses principaux partenaires commerciaux. Si on parvient à un accord, on pourra ensuite approcher les autorités nationales de chaque côté de la frontière afin d'essayer de s'entendre .
À l'échelle internationale, beaucoup d'efforts ont été consacrés à la planification d'une intervention en cas de MAE visant l'éradication de la maladie, mais très peu ont porté sur la continuité des opérations si la fermeture d'une frontière venait à bloquer l'exportation d'animaux en santé et de produits sains. Cela peut s'expliquer par le degré de dépendance aux exportations de chaque pays.
À la suite de la vague de MAE qu'elle a subie en 1997 et des pertes subséquentes de son marché des exportations, Taiwan a choisi de restreindre son industrie aux besoins du pays. Même si toutes les compétences doivent envisager cette option avec sérieux et réalisme, particulièrement si la situation est difficile à maîtriser, l'objectif du Plan des mesures d'urgence en cas de fermeture de la frontière est d'aider à maintenir l'infrastructure et à maximiser la viabilité des secteurs du bœuf et du porc.
Le Royaume-Uni, le Danemark et l'Australie se sont tous dotés de plans d'intervention détaillés en cas de maladie, mais leurs plans d'urgence en cas de fermeture de la frontière et ceux visant la continuité des opérations ne semblent pas aussi approfondis.
Les Pays-Bas ont subi plusieurs vagues de maladies avec les retombées d'une situation de fermeture de frontière qui en découlent. Dans l'industrie du porc, ils ont eu recours à une interdiction d'inséminer les truies et à leur avortement, et à l'abattage de porcelets pour réduire les surplus. L'interdiction d'inséminer les truies et leur avortement ont été mal reçus par les producteurs à cause des répercussions sur la gestion des troupeaux. D'un autre côté, les vétérinaires se sont opposé à l'abattage des porcelets pour des raisons éthiques. Néanmoins, il faudrait examiner ces idées de plus près dans le contexte ontarien.
Selon Mme Miranda Meuwissen de l'institut de la gestion du risque
en agriculture à Wageningen, aux Pays-Bas, les solutions possibles
en cas de surplus d'animaux sains dans les zones touchées sont
les suivantes :
Dans les zones avec restriction des déplacements :
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Dans le cas d'une vaccination d'urgence :
Même si ces options s'appliquent aux zones avec restriction des déplacements, en Ontario, elles pourraient aussi toucher les animaux en santé et les produits sains sans marché immédiat à l'extérieur de ces zones.
En Ontario, les capacités d'abattage et d'entreposage étant limitées, cette solution serait difficile à adopter. La création dans la province de zones internes risque de poser certaines difficultés en raison de la nature de l'industrie et du déplacement rapide des bêtes dans la province. De plus, toute entente sur le zonage avec les partenaires commerciaux devra par la suite être mise en place à l'échelle nationale, puisque le commerce relève du fédéral. Le projet de West Hawk Lake visant à diviser le pays en deux zones (est/ouest) semble intéressant. Toutefois, puisqu'il s'agit d'un projet national, l'Ontario ne peut qu'espérer que le projet se réalise. Si l'euthanasie et la destruction des animaux excédentaires s'avèrent les seules options possibles, on devra améliorer l'efficacité des procédés en tenant compte des préoccupations au sujet de la continuité des opérations, de l'environnement et de l'éthique.
Les Canadiens occupent déjà le premier rang mondial en ce qui a trait à la consommation de porc et de bœuf. Les projections relatives aux changements des habitudes de consommation d'ici 2020 indiquent une augmentation de 3 % pour le porc, mais une diminution de 14 % pour le bœuf. Par conséquent, il n'y a aucune tendance naturelle vers un accroissement important de la consommation. Après la découverte de cas d'ESB, on a prouvé qu'en maintenant la confiance des consommateurs, grâce à une importante campagne de marketing, on peut réussir à faire augmenter la consommation, mais qu'on risque d'influer négativement sur la consommation d'autres protéines animales. Malgré cette expérience vécue avec l'ESB, le risque de perdre la confiance des consommateurs et de voir la consommation chuter est plus important que la possibilité de maintenir ou d'accroître cette consommation. D'une manière ou d'une autre, comme la confiance des consommateurs sera un élément déterminant lors de la fermeture d'une frontière, il est essentiel de préparer un plan efficace pour maintenir le niveau de confiance.
Dans l'ensemble, l'Ontario a une balance commerciale positive pour le porc frais, surgelé et réfrigéré. D'après les données commerciales nationales de 2005, si la frontière venait à fermer pour le porc, les Ontariens devraient en consommer 7 kg de plus par année par personne, ce qui représente une augmentation de 28 %. Ce scénario est irréaliste.
Dans l'ensemble, la balance commerciale pour le bœuf varie beaucoup depuis l'histoire de l'ESB en Alberta. Cependant, en se servant des données commerciales de 2005, si la frontière venait à fermer pour le bœuf, les Ontariens devraient en consommer 0,9 kg de plus par personne, une augmentation de 3 %.
Un point à retenir, ces chiffres n'incluent pas les porcs et les bœufs vivants qui devraient normalement être exportés. Ils viendraient donc s'ajouter au surplus.
Comme on s'y attendait, ces données indiquent que les États-Unis sont le principal partenaire commercial du Canada : ils accueillent 82 % de nos exportations de bœuf et 42 % de celles de porc. En outre, presque toutes les exportations de bœuf et de porc ontarien vivant (balance commerciale nette de 39 millions et de 210 millions de dollars en 2005, respectivement) sont envoyées aux États-Unis. Pour illustrer l'ampleur de la situation, plus de 43 000 cochons vivants sont exportés de l'Ontario chaque semaine. Si la frontière américaine fermait et qu'on perdait ce marché, cela aurait un impact dévastateur évident. Le Japon représente aussi un partenaire commercial important; il accueille 36 % de nos exportations de porc. Une fermeture de la frontière entre le Canada et le Japon aurait aussi de graves conséquences.
L'impact sur l'industrie de l'alimentation des animaux en Ontario varierait selon le degré de dépendance aux marchés de l'exportation. En outre, il pourrait être difficile d'accéder à certains ingrédients entrant dans la composition des aliments pour animaux, ce qui diminuerait la rentabilité des producteurs et des entreprises du secteur de l'alimentation des animaux.
Parce que l'Ontario dépend grandement des exportations de bétail et de produits de l'élevage, l'industrie et le gouvernement se doivent de maintenir de bonnes relations avec nos partenaires commerciaux. La consommation intérieure est insuffisante pour soutenir la production actuelle dans les industries du porc et du bœuf. Tous les efforts nécessaires doivent être déployés pour empêcher une fermeture de frontière, parce que l'expérience de l'ESB en a révélé les conséquences : difficulté à rétablir les marchés perdus, imposition de restrictions plus sévères et réduction de la rentabilité.
L'Ontario ne serait pas en mesure de conserver, d'abattre ou d'éliminer tous les animaux excédentaires en raison du trop grand nombre de bêtes. Le secteur du bœuf à la ferme devient un avantage évident pour transformer les animaux en surplus. Au contraire, le secteur du porc se retrouverait dans une position beaucoup plus précaire, et un impact majeur pourrait se faire sentir à la ferme moins d'une semaine après la fermeture de la frontière.
La capacité d'abattage dépend des débouchés pour les produits. En cas de fermeture d'une frontière, l'utilisation des surplus dépendrait des marchés disponibles. Le plus grand danger serait que les abattoirs ferment parce que les produits ne pourraient pas être exportés, augmentant ainsi le surplus d'animaux. Même si des marchés de remplacement pouvaient être trouvés, le manque d'endroit pour entreposer les animaux limiterait le volume d'animaux abattus. Il faut donc examiner les obstacles nuisant à l'augmentation de la capacité d'abattage dans la province, puis trouver comment les éliminer si c'est possible.
La capacité d'équarrissage atteint presque son maximum en vertu de la réglementation actuelle. En fait, l'Est de l'Ontario a en grande partie recours à des installations situées au Québec. Même s'il était possible d'accroître la capacité en série, il faut éliminer les obstacles liés aux marchés et à la capacité d'équarrissage durant les fins de semaine.
Éviter la fermeture des frontières reste la meilleure option. Pour les MAE, la biosécurité demeure un élément clé. Selon le risque perçu, le niveau de biosécurité varie d'un secteur de l'élevage à l'autre. D'après une récente étude menée par l'Ontario Livestock and Poultry Council, la biosécurité est une priorité plus importante dans l'industrie du porc que dans celle du bœuf, mais il y a toujours place à l'amélioration dans tous les secteurs. L'absence de normes nationales et de protocoles vérifiables nous empêche d'aller de l'avant. De plus, il faut sensibiliser les petits agriculteurs amateurs à la biosécurité. L'Ontario doit aussi améliorer son programme de biosécurité.
La traçabilité au moyen de l'identification des établissements et du contrôle des déplacements des animaux devrait contribuer à maîtriser une MAE et s'avérer pratique advenant la fermeture d'une frontière. Par conséquent, il faut continuer d'appuyer les projets de traçabilité.
On doit aussi approfondir la question de la compétence législative responsable de répondre adéquatement au problème du surplus d'animaux et de produits si la frontière venait à fermer. Dans le cas d'une MAE, l'ACIA serait chargée de maîtriser la maladie : son travail commence dès l'apparition de la MAE et se termine avec son éradication. Si la frontière venait à fermer, on devrait s'occuper du bétail et des produits de l'élevage excédentaires ne relevant pas du mandat de l'ACIA. Si la frontière fermait pour d'autres raisons qu'une MAE, qui dirigerait les activités : l'industrie, le gouvernement (provincial/fédéral) ou les deux? Si les fermes devaient être dépeuplées, comment procèderait-on et qui s'en occuperait? Quelles fermes seraient choisies? Les reproducteurs seraient-ils protégés? Il faut répondre à ces questions et étudier le problème des compétences législatives.
La communication et la coopération entre les partenaires de l'industrie et le gouvernement deviendront aussi des éléments clés durant la fermeture d'une frontière. L'Ontario doit envisager d'établir les liens nécessaires pour faciliter le processus. Le besoin d'obtenir des renseignements, y compris ceux provenant du grand public, doit être satisfait à l'aide d'une démarche coordonnée.
Lors de l'évaluation des impacts structurels et économiques, il ne faut pas négliger l'aspect humain. Si des fermes sont dépeuplées ou si des entreprises doivent fermer leur porte à la suite de la fermeture d'une frontière, cela aura des conséquences sur les personnes ayant perdu leur gagne-pain. Il faudra mettre en œuvre des systèmes de soutien et des plans favorisant la continuité des opérations, afin de minimiser les répercussions sur les humains, ainsi que la perte potentielle de l'expertise dans l'industrie.
Dans l'ensemble, l'industrie de l'élevage se concentre beaucoup
sur le contrecoup immédiat d'une MAE, mais n'a pas encore alloué
de ressources importantes pour contrer le risque d'effondrement des
marchés résultant du grand surplus d'animaux et de produits
qui pourrait se produire à la suite de la fermeture d'une frontière.
La recherche menée dans le cadre du présent rapport
indique clairement qu'il faut un plan pour aider à atténuer
l'impact qu'aurait la fermeture d'une frontière.
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Les recommandations ont été regroupées en catégories clés, notamment :
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À l'étape 2 de ce projet, on se servira de ces recommandations comme base pour élaborer un Plan des mesures d'urgence en cas de fermeture de la frontière.
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