Décision de la ministre à l’issue de l’examen d’une décision du Tribunal d’appel de l’agriculture, de l’alimentation et des affaires rurales rendue le 16 février 2010 au sujet de l’appel d’une décision de la Commission de commercialisation des produits agricoles de l’Ontario datée du 6 octobre 2008 concernant la Commission ontarienne de commercialisation du porc

EN CE QUI CONCERNE LA LOI SUR LE MINISTÈRE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION ET DES AFFAIRES RURALES, L.R.O. 1990, CHAP. M.16,
TELLE QUE MODIFIÉE;

ET EN CE QUI CONCERNE les appels devant le Tribunal d’appel de l’agriculture, de l’alimentation et des affaires rurales d’une décision de la Commission de commercialisation des produits agricoles de l’Ontario datée du 6 octobre 2008 concernant la Commission ontarienne de commercialisation du porc

I. LES FAITS

Le 16 février 2010, j’ai reçu la décision du Tribunal d’appel de l’agriculture, de l’alimentation et des affaires rurales (le Tribunal) datée du 16 février 2010 concernant les procédures ci-haut mentionnées. Conformément au paragraphe 18 (1) de la Loi sur le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales, L.R.O. 1990, chap. M. 16 (la LMAAAR) telle que modifiée, j’ai le pouvoir de prendre l’une des mesures suivantes lorsque je reçois une décision du Tribunal :

a) je peux confirmer, modifier ou annuler tout ou partie de la décision du Tribunal;
b) je peux substituer à la décision du Tribunal la décision que je juge opportune;
c) je peux exiger que le Tribunal tienne une nouvelle audience concernant la totalité ou une quelconque partie de la décision ayant fait l’objet de l’appel et qu’il réexamine sa décision.

En raison de l’importance de cette question pour l’industrie porcine de l’Ontario, j’ai, le 17 mars 2010, envoyé à toutes les parties à l’instance une lettre les informant que j’allais proroger la durée de mon examen, ainsi que l’autorise le paragraphe 18 (1) de la LMAAAR, jusqu’au 26 mai 2010 au plus tard. J’ai aussi invité les parties à me présenter des observations en indiquant que j’en tiendrais compte dans le cadre de mon examen, à condition de les recevoir à mon bureau au plus tard à 16 h le 14 avril 2010. Enfin, j’apportais dans ma lettre certains éclaircissements sur l’objectif stratégique de l’article 2 de la Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.R.O. 1990, chap. F.9, telle que modifiée (la LCPA), et sur le mode de déroulement de mon examen d’une décision du Tribunal aux termes de l’article 18 de la LMAAAR. Je reprends également ces éclaircissements dans la présente décision.

Dans l’intérêt de la concision, je ne donnerai pas le détail de chaque mémoire ou lettre que j’ai reçu. Il suffira de dire que j’ai examiné attentivement tous les mémoires émanant des parties qui étaient conformes aux conditions énoncées dans ma lettre du 17 mars 2010, de même que toutes les lettres que j’ai reçues afin de formuler ma décision. Ma décision, qui figure ci-dessous, tient compte (quand il y a lieu) des observations présentées dans les mémoires, ainsi que des suggestions énoncées dans les lettres, sur les questions d’ordre général, et répond également à certaines questions particulières qui y sont soulevées (là encore, quand il y a lieu).

II. DÉCISION

J’ai fondé ma décision sur un examen exhaustif de la décision du Tribunal (et des observations présentées au Tribunal), de même que sur la décision de la Commission de commercialisation des produits agricoles de l’Ontario (la Commission) en cette affaire. J’ai aussi examiné les observations présentées par les parties et les lettres émanant d'autres intéressés; par ailleurs, j’ai consulté des représentants du MAAARO pendant mon examen.

Avant d’aborder ma décision, toutefois, je voudrais souligner que celle-ci ne devrait pas être interprétée comme un manque de confiance de ma part à l’égard du Tribunal. Tout au contraire, je suis convaincue que le Tribunal s’acquitte d’une fonction importante au sein des marchés réglementés de l’Ontario. Cependant, et le Tribunal s’est empressé de le faire remarquer dans sa décision, le régime du débat contradictoire ne convient pas nécessairement au règlement de différends à lourde portée stratégique. Bien souvent, les parties exposent leurs positions sans examiner ou sans fournir l’information nécessaire pour situer le différend dans le contexte plus large des questions de politique. Voilà qui rend épineux le rôle du décideur.

Pour les motifs qui suivent, je trouve approprié en l’occurrence d’exercer le pouvoir qui m’est conféré par les alinéas 18 (1) a) et b) de la LMAAAR pour confirmer, annuler ou modifier certains passages de la décision du Tribunal. Afin d’en faciliter la consultation, je discuterai tour à tour les divers aspects de la décision du Tribunal en les regroupant sous les rubriques « confirmation », « annulation » et « substitution », avec les arguments à l’appui de cette confirmation, annulation ou substitution. Je reprendrai également, ainsi que je l’ai annoncé ci-dessus, les éclaircissements formulés dans ma lettre du 17 mars 2010 au sujet de mon rôle dans le réexamen d’une décision du Tribunal aux termes de l’article 18 de la LMAAAR.

1. Confirmation de certains passages de la décision du Tribunal

Conformément au pouvoir que me confère l’alinéa 18 (1) a) de la LMAAAR, je confirme les passages suivants de la décision du Tribunal : A) la Commission devra nommer un nouveau président au Comité consultatif de l’industrie porcine (le CCIP) et exiger que le CCIP se conforme au Règlement 419 des Règlements révisés de l’Ontario – Porcs – Commercialisation (le Règl. 419); B) la Commission ontarienne de commercialisation du porc (Ontario Pork) devrait avoir le pouvoir de recueillir des renseignements sur les prix pour les ventes de porcs de marché et de les communiquer de façon globale; C) la Commission ontarienne de commercialisation du porc (Ontario Pork) devrait avoir le pouvoir de percevoir des droits sur toutes les catégories de porcs domestiques produits en Ontario.

A. La Commission devra nommer un nouveau président au CCIP et veiller à ce que le CCIP fonctionne conformément au Règl. 419

Je confirme la décision du Tribunal quant à l’obligation de la Commission de nommer un nouveau président au CCIP et d’exiger que le CCIP se conforme au Règl. 419. Aux termes de l’alinéa 13 (2) a) du Règl. 419, la Commission est tenue de nommer un nouveau président au CCIP en avril de chaque année. Le Règl. 419 énonce par ailleurs clairement les rôles et obligations du CCIP.

La Commission a promulgué le Règl. 419, mais cela ne signifie pas qu’elle puisse tout simplement « ne pas tenir compte » de ses obligations réglementaires. La Commission, à l’instar de tout organisme gouvernemental, est tenue de se conformer à toutes les exigences de la loi qui sont applicables. Si la Commission est d’avis que le CCIP aurait une plus grande efficacité s’il était constitué autrement, elle devrait viser la modification du Règl. 419.

B. La Commission ontarienne de commercialisation du porc continue d’avoir le pouvoir de recueillir des renseignements sur les prix et de les communiquer de façon globale

Je confirme la décision du Tribunal voulant qu’Ontario Pork continue d’avoir le pouvoir de recueillir des renseignements sur les prix et de les communiquer de façon globale. Je relève que, dans sa décision, la Commission est arrivée à la même conclusion sur ce point.

Il est important qu’un organisme soit habilité à recuillir et à diffuser de l’information aux producteurs de porcs de l’Ontario. Étant donné l’expertise d’Ontario Pork en matière de collecte et de diffusion de données ainsi que ses grandes connaissances en matière de détermination des prix du porc, il est normal que cet organisme soit habilité à cette fin.

C. Ontario Pork devrait avoir le pouvoir de percevoir des droits sur toutes les catégories de porcs

Je confirme la décision du Tribunal voulant qu’Ontario Pork ait le pouvoir de percevoir des droits sur toutes les catégories de porcs. Je relève que, dans sa décision, la Commission est arrivée à la même conclusion sur ce point.

Si Ontario Pork doit conserver certaines de ses fonctions réglementaires, elle aura besoin d’une source de revenus pour ce faire (comme je l’expose dans ma décision, ci‑dessous). Il est donc logique qu’Ontario Pork soit habilitée à percevoir des droits raisonnables pour couvrir ses dépenses de fonctionnement.

Je laisse à Ontario Pork le soin de déterminer le mode approprié de perception et le montant des droits destinés à couvrir ses frais.

Parallèlement, toutefois, je tiens à souligner qu’Ontario Pork devra au préalable se concerter avec tous les intervenants de l’industrie, y compris la Commission, quant au mode de perception des droits qu’elle compte employer et au montant de ces droits. En ce qui touche la forme que prendra cette consultation ou concertation, je laisse à Ontario Pork le soin de déterminer le moyen le plus approprié d’obtenir les observations des intervenants. Je note en passant qu’il ne serait pas expressément nécessaire de tenir un référendum sur cette question (c’est-à-dire que je ne vais pas en exiger un), à moins, bien entendu, qu’Ontario Pork ne détermine qu’il s’agit là du moyen le plus approprié d’obtenir l’avis des intéressés.
                                                                                                                   
Dans ma lettre aux parties, j’ai sollicité leur opinion sur les mesures propres à rendre le système de commercialisation pratique et viable. Ontario Pork a suggéré qu’elle devrait être habilitée à délivrer des permis aux producteurs. L’idée que Ontario Pork délivre des permis me semble valable pour deux raisons. Premièrement, Ontario Pork pourrait se servir des permis à des fins de traçabilité, ce qui assurerait un niveau supplémentaire de protection à l’industrie de la production porcine en Ontario. Deuxièmement, l’utilisation de permis semble une solution assez simple, tant sur le plan de l’exécution que sur celui de la perception des droits (c’est-à-dire que chaque producteur de porcs devrait détenir un permis pour commercialiser ses porcs en Ontario et que les droits à percevoir, qui devraient être soumis à l’approbation d’Ontario Pork, seraient fixés à un montant suffisant pour permettre à Ontario Pork de s’acquitter de ses fonctions réglementaires). Je relève que la Commission est habilitée à déléguer ce pouvoir à Ontario Pork et à renvoyer l’affaire devant la Commission pour examen, en consultation avec Ontario Pork.

2. Annulation partielle de la décision du Tribunal

Conformément au pouvoir qui m’est conféré par l’alinéa 18 (1) a) de la LMAAAR, j’annule le passage de la décision du Tribunal qui porte sur son interprétation de l’article 2 de la LCPA.

Tel qu’indiqué dans ma lettre du 17 mars 2010, je trouve que l’interprétation que fait le Tribunal de l’article 2 de la LCPA est trop restrictive et qu’elle limite indûment les options stratégiques qui s’offrent à la Commission quant aux formules de réglementation des produits agricoles. Dans ma lettre du 17 mars 2010, je m’exprimais dans les termes suivants, que j’incorpore maintenant à la présente décision :

Il ressort clairement des observations exprimées à l’appui du maintien des pouvoirs de commercialisation d’Ontario Pork que leurs auteurs n’appuieraient pas nécessairement la position ci-dessus énoncée. Malgré cette possible divergence d’opinions, je reste persuadée que l’interprétation que fait le Tribunal de l’article 2 de la LCPA est trop restrictive et qu’elle ne respecte pas les choix stratégiques qui s’offrent (et qui doivent s’offrir) pour réglementer un produit réglementé. En d’autres termes, l’article 2 de la LCPA n’exige pas un régime réglementaire unique à l’égard d’un produit réglementé en Ontario, et en conclure autrement sape l’objectif stratégique de cette loi, qui est de laisser place à un système réglementaire souple et transparent pour tous les produits réglementés en Ontario. J’annule donc ce passage de la décision du Tribunal sur l’interprétation du sens de l’article 2 de la LCPA.

3. Substitution à certains passages de la décision du Tribunal

Conformément au pouvoir que me confère l’alinéa 18 (1) b) de la LMAAAR, je substitue ma propre décision aux passages suivants de la décision du Tribunal : A) les modes de commercialisation du porc en Ontario de même que les délais de mise en œuvre de la modification; B) le délai imposé à Ontario Pork pour l’achèvement de son examen de la gouvernance.

A. Mode de commercialisation du porc en Ontario

            i.  La commercialisaiotn du porc selon un système de marché ouvert

La décision du Tribunal sur le mode de commercialisation du porc en Ontario peut être subdivisée en plusieurs parties. Premièrement, le Tribunal a soutenu que l’alinéa 5 (j) et l’article 9 du Règl. 419 doivent demeurer en place. Deuxièmement, le Tribunal a prévu une exemption générale d’une durée de 18 mois pour tous les producteurs de porc de l’Ontario, en vertu de l’alinéa 5 (l) du Règl. 419. Troisièmement le Tribunal a ordonné à Ontario Pork de donner un avis d’option aux producteurs, de façon à ce que ceux-ci puissent décider soit de participer au régime de commercialisation d’Ontario Pork, soit de vendre eux-mêmes leurs porcs. De plus, ceux qui choisiraient de confier la vente de leurs porcs à Ontario Pork seraient liés par ce choix pendant toute la période des 18 mois, alors que ceux qui auraient préféré vendre leurs porcs directement pourraient en tout temps changer d’option et décider de confier à Ontario Pork la vente de leurs porcs et être par la suite liés par ce choix pendant le reste de la période de 18 mois. Enfin, le Tribunal a ordonné à Ontario Pork de continuer à dispenser des services de commercialisation à tous les producteurs qui auront décidé de confier la vente de leurs porcs à Ontario Pork pendant au moins 18 mois.

Par ailleurs, la décision de la Commission sur cette question était plus simple. La Commission a ordonné la mise sur pied, dans les cinq prochains mois, d’un système de commercialisation ouvert. De plus, cette décision de la Commission a levé l’obligation de revoir par la suite les modes de commercialisation possibles. La décision de la Commission constituait plutôt une adoption en permanence du système de commercialisation ouvert.

Bien que les décisions du Tribunal et de la Commission semblent être à l’opposé l’une de l’autre, un examen plus attentif révèle qu’elles sont plutôt assez semblables. En réalité, ces deux décisions autorisent l’instauration d’un système de marché ouvert. La seule divergence véritable porte sur la durée du système ouvert et sur la question de savoir si cette question ne devrait pas être réexaminée ultérieurement.

J’appuie la proposition de la Commission visant un système de marché ouvert pour l’industrie de la production porcine de l’Ontario. La décision de la Commission trace une voie progressiste plus claire. Elle devrait contribuer à rendre plus stable l’industrie porcine de l’Ontario en réglant une question qui est en suspens depuis plus de dix ans. Par contre, selon la décision du Tribunal, cette question pourrait demeurer sans réponse pendant une autre période de 18 mois au moins. Cette période pourrait, bien entendu, être encore plus longue si, à la fin des 18 mois, l’industrie porcine était toujours divisée. Voilà qui engendrerait encore davantage d’incertitude dans l’industrie, ce qui, d’un point de vue stratégique, n’est pas souhaitable.

Quant au calendrier de mise en œuvre du système de marché ouvert, je crois que toutes les modifications nécessaires devraient être en place le 4 décembre 2010 au plus tard. J’ai choisi cette date pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les producteurs de porc s’affairent aux travaux des champs d’avril à juin, et il ne conviendrait pas d’exiger qu’ils se préparent à la transition alors qu’ils doivent s’occuper de leurs terres. La date butoir du 4 décembre 2010 leur laisse près de six mois pour prendre leurs dispositions sans devoir en même temps se préoccuper du soin de leurs terres. En deuxième lieu, l’exercice financier d’Ontario Pork devrait tirer à sa fin le ou vers le 4 décembre 2010. Il est donc raisonnable de faire coïncider la transition avec le début du nouvel exercice financier plutôt que d’en fixer la date en cours d’exercice. Enfin, la date du 4 décembre 2010 devrait laisser à la Commission et à Ontario Pork le temps nécessaire pour la mise au point du processus, permettre une transition plus harmonieuse et réduire au minimum les risques de bouleversements pour l’industrie porcine de l’Ontario.

Je crois important de souligner que certaines des observations reçues suggéraient que, si je décidais de mettre en œuvre un système de marché ouvert, Ontario Pork puisse conserver certains pouvoirs résiduels en vertu de l’alinéa 5 (j) et de l’article 9 du Règl. 419 lui permettant d’intervenir en cas d’urgence. J’estime cependant qu’une telle mesure n’est pas nécessaire. Si une situation d’urgence survenait, je suis convainue que la Commission et Ontario Pork pourraient collaborer pour y faire face de manière efficiente et efficace. Notamment, rien dans la décision n’empêche la Commission de déléguer des pouvoirs à Ontario Pork si elle le juge nécessaire. Cependant, cette décision reviendrait à la Commission, en consultation avec Ontario Pork et l’industrie porcine. Cependant, pour éviter un climat d’incertitude, j’encourage la Commission et Ontario Pork, après avoir consulté l’industrie porcine, à élaborer des protocoles précisant le rôle de chacun de ces organismes dans une situation d’urgence.

En outre, je crois important de souligner que mon choix de politique, soit l’adoption d’un système de marché ouvert pour l’industrie porcine de l’Ontario, n’empêche nullement Ontario Pork d’offrir des services de commercialisation aux producteurs de porcs. D’après les observations que j’ai reçues, il est clair que certains producteurs préféreraient continuer à recourir aux services de commercialisation d’Ontario Pork si un système de marché ouvert était mis en œuvre. Par exemple, l’une ou l’autre des deux parties à un contrat pourrait encore demander à Ontario Pork d’examiner le contrat et de donner son avis. De plus, je constate que dans ses observations, Ontario Pork envisage de continuer à offrir des services de commercialisation à court terme. J’encouragerais Ontario Pork à continuer à offrir son expertise en commercialisation à l’industrie porcine de l’Ontario.

Il reste qu’Ontario Pork devrait opérer différemment à certains égards. Par exemple, l’organisme devrait faire le départage administratif de son volet commercialisation et de son volet réglementaire, afin d’éliminer toute possibilité de conflit d’intérêts et/ou de parti pris pouvant découler de sa double qualité : à la fois organisme de réglementation et objet de la réglementation. Ce départage devrait aussi comporter la distinction entre les droits qu’Ontario Pork pourrait recevoir au titre de sa fonction de réglementation et les droits qu’elle pourrait recevoir au titre de sa fonction de commercialisation, afin de veiller à ce qu’elle ne bénéficie pas d’un avantage concurrentiel injuste par rapport à d’autres qui pourraient aussi vouloir offrir des services de commercialisation. Si Ontario Pork veut continuer à offrir ce type de services, elle consultera sans doute la Commission quant au meilleur moyen de dissocier sa fonction de commercialisation et sa fonction de réglementation.

En me fondant sur ce qui précède, j’entends substituer ma propre décision à la décision du Tribunal concernant la commercialisation du porc en Ontario. Aux fins de la mise en œuvre de ma décision dans ce secteur, j’ordonne donc ce qui suit :

• La Commission doit révoquer l’alinéa 5 (j) et l’article 9 du Règl. 419 le 4 décembre 2010 au plus tard.
• Ontario Pork n’aura plus le pouvoir d’approuver les contrats. Ontario Pork pourra cependant examiner les contrats et offrir son avis lorsqu’une partie en fera la demande.
• Ontario Pork étudiera les aspects logistiques du passage du système actuel à un système de marché ouvert. J’encourage fortement Ontario Pork à travailler en étroite collaboration avec le CCIP et la Commission dans l’élaboration de son plan de mise en œuvre. Plus précisément, je compte sur Ontario Pork, en coopération avec les intervenants de l’industrie, pour apporter des précisions aux questions suivantes (notons que cette liste n’est pas exhaustive) :
• les droits de permis applicables (le cas échéant);
• si Ontario Pork a l’intention d’offrir des services de commercialisation après la mise en œuvre du système de marché ouvert, comment dissociera-t-elle son volet réglementation de son volet commercialisation;
• les droits (le cas échéant) qu’Ontario Pork devrait imposer pour la prestation de ses services de commercialisation et le montant de ces droits;
• la meilleure méthode de consultation à adopter et à suivre pour obtenir des intervenants de l’industrie porcine l’expression de leurs opinions et commentaires.
• Le système de commercialisation existant demeurera en place jusqu’à ce que la Commission révoque l’alinéa 5 (j) et l’article 9 du Règl. 419.

ii. Bien-fondé d’un plan de protection financière pour les producteurs de porcs

Je note en passant que, dans son mémoire, Ontario Pork énonçait un souhait : si un système de marché ouvert était mis en place, que soit également mis en place à l’intention des producteurs de porcs un programme de protection financière analogue à ceux qui existent déjà dans les secteurs du bétail et des céréales. Je considère qu’íl y aurait lieu d’élaborer une proposition détaillée d’un plan de protection financière s’inspirant du programme qui existe dans les secteurs du bétail et des céréales. Le personnel du MAAARO est disponible pour travailler avec Ontario Pork à l’élaboration d’une telle proposition. Toute proposition devrait être efficiente pour le gouvernement, favoriser un environnement propice aux affaires et jouir de l’appui général de l’industrie porcine de l’Ontario.

C. Achèvement de l’examen du modèle de gouvernance d’Ontario Pork

Le Tribunal a accordé à Ontario Pork un délai de 18 mois pour effectuer l’examen de son modèle de gouvernance. Le Tribunal a aussi ordonné à Ontario Pork de tenir un référendum sur tout projet de modification.

Je suis au courant de la progression de l’examen du modèle de gouvernance d’Ontario Pork et du fait que l’organisme a déjà présenté les conclusions de cet examen lors de son assemblée générale annuelle. Je tiens à féliciter Ontario Pork d’avoir réagi promptement à cet égard. Comme Ontario Pork a devancé le délai fixé par le Tribunal et qu’il a obtenu l’appui de nombreux producteurs pour son projet de gouvernance, il ne sera pas nécessaire de prévoir d’autres consultations. Ontario Pork est donc autorisé à présenter dès maintenant le projet de modification de son modèle de gouvernance à la Commission pour examen.

4. Clarification du rôle de la ministre dans l’examen de la décision du Tribunal

Comme j’en ai fait la remarque dans ma lettre du 17 mars 2010, je crois qu’il est important de clarifier certaines questions concernant la décision du Tribunal et mon pouvoir de réexaminer une décision du Tribunal. Il semble régner une certaine confusion quant au processus et à la nature de mon rôle. Pour clarifier, je répéterai donc ici ce que j’énonçais dans ma lettre concernant le processus et mon pouvoir de réexaminer une décision du Tribunal.

Conformément au paragraphe 18 (2) de la LMAAAR, une décision du Tribunal n’est pas définitive avant l’expiration de la période d’examen (y compris tous les délais prorogés, le cas échéant), à moins que je ne modifie ou n’annule cette décision, que je ne substitue ma décision à celle du Tribunal ou que je n’ordonne au Tribunal de tenir une nouvelle audience sur la question. Par conséquent, nul ne doit mettre en œuvre aucune partie d’une décision du Tribunal avant que je rende ma décision concernant l’examen de la décision du Tribunal ou que le délai prorogé soit expiré, selon la première éventualité qui se réalise.

Le paragraphe 18 (1) de la LMAAAR me confère un droit indépendant d’examiner une décision du Tribunal. Cela signifie que personne n’a à demander précisément que j’examine une décision du Tribunal. Cependant, je tiendrai bien sûr compte de toute demande relative à l’examen d’une décision du Tribunal présentée au cours de la première période de 30 jours ou avant que je rende une décision, selon la première éventualité à se réaliser.

 

Fait ce 13e jour de mai 2010

 

Carol Mitchell
Ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales

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