Document de travail sur l'exploitation agricole intensive dans les régions rurales de l'Ontario

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Table des matières

Introduction

Chaque année, l’industrie agricole et alimentaire de l’Ontario apporte 25 milliards de dollars à l’économie de la province et emploie quelque 640 000 personnes. Il s’agit de la deuxième industrie en importance en Ontario. Pour demeurer compétitifs, les agriculteurs doivent suivre l’évolution de ce secteur et adopter de nouvelles méthodes de production plus efficaces.

Ces méthodes entraînent parfois des changements qui peuvent être mal accueillis par les collectivités avoisinantes. Or, la population des collectivités rurales est à la hausse; le quart des Ontariennes et Ontariens habitent hors des centres urbains.

Un grand nombre d’intervenants ont étudié les causes de conflits entre les agriculteurs et leur entourage et ont proposé diverses solutions répondant à leurs besoins et tenant compte de leurs intérêts. Ainsi, on a suggéré dans le passé de mettre en oeuvre des plans de gestion des éléments nutritifs, d’interdire toute construction de grandes installations à bétail, de modifier des lois provinciales et d’accorder, par voie législative, plus de pouvoirs aux municipalités. Toutefois, aucune solution ne semble obtenir l’assentiment de toutes les parties.

Le ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales, l’honorable Ernie Hardeman, a demandé à son adjoint parlementaire, D^r Doug Galt, député provincial de Northumberland, d’organiser des séances de consultation publique sur l’ exploitation agricole intensive et la gestion des éléments nutritifs. Les données ainsi recueillies permettront d’élaborer un plan qui appuiera à la fois le droit des agriculteurs d’exercer leur métier et au même moment de pas empiéter sur les autres utilisations du terrain. M. Toby Barrett, député provincial de Haldimand-Norfolk-Brant, président du groupe parlementaire sur les Affaires rurales et adjoint parlementaire du ministre de l’Environnement, coprésidera les consultations avec D^r Galt. Le rapport final devrait être présenté à M. Hardeman au printemps 2000.

Le présent document de travail résume les principales questions qui entourent l’ exploitation agricole intensive et les collectivités rurales avoisinantes. Il décrit les mesures que le gouvernement de l’Ontario prend pour régler le conflit opposant ces deux parties et pose des questions précises permettant de mieux comprendre le débat.

Le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales et le ministère de l’Environnement invitent tous les intervenants, agriculteurs, résidents de collectivités rurales, propriétaires de chalets et représentants municipaux, à présenter leurs observations.

On prévoit tenir des séances de consultation pendant dix jours en janvier et février 2000. Ces séances porteront essentiellement sur les grandes questions présentées dans le présent document.

Les personnes qui ne peuvent assister aux séances de consultation peuvent présenter leurs observations par écrit d’ici le 15 février 2000 à la personne suivante :

D^r Doug Galt
Adjoint parlementaire
Consultation sur les grandes exploitations agricoles
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales de l’Ontario
1 Stone Road West
Guelph ON N1G 4Y2

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Renseignements supplémentaires

Pour obtenir plus de renseignements sur les séances de consultation, le présent document de travail ou la façon de présenter des observations, communiquer avec M. George Garland, chef des programmes de génie et de technologie, ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales de l’Ontario.

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Situation actuelle

Soucieux de soutenir la concurrence internationale, les agriculteurs ontariens cherchent constamment à accroître l’efficacité de leur exploitation, que ce soit en faisant des économies d’échelle, en adoptant de nouvelles technologies ou en procédant à une intégration verticale de leurs opérations.

L’industrialisation de l’agriculture n’a cessé de s’intensifier depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, ce qui s’est traduit par une diminution du nombre de fermes et par une hausse de l’efficacité des fermes restantes. Par exemple, entre 1951 et 1998, le nombre d’exploitants de fermes laitières en Ontario est passé d’environ 40 000 à 7 200 et le nombre d’éleveurs de porcs, de 93 000 à 5 500.

La spécialisation de l’agriculture a modifié la perception de la ferme dans les collectivités rurales. L’augmentation de la taille des installations à bétail et la concentration géographique de plus en plus fréquente des industries uniques, telles que les exploitations porcines, ont attiré l’attention sur ces secteurs et suscité des préoccupations concernant les effets néfastes possibles sur l’environnement.

L’augmentation de la taille et l’intensification de l’activité des exploitations agricoles s’accompagnent souvent d’une intégration verticale de la production agricole, c’est-à-dire de la création de liens entre la production, la transformation, le marketing et le financement. Dans les collectivités, on croit généralement que les exploitants agricoles qui suivent cette démarche d’entreprise se préoccupent moins de l’environnement ou des valeurs de la collectivité au moment de prendre une décision que ne le ferait l’exploitant d’une ferme familiale traditionnelle plus diversifiée.

Cette intensification de l’agriculture et l’augmentation de la population non agricole dans les collectivités rurales suscitent de plus en plus de préoccupations concernant l’environnement et la qualité de vie, ce qui peut créer des conflits à l’échelle locale.

Le gouvernement provincial et les administrations municipales doivent s’occuper de cette question. De plus, on s’attend à ce qu’ils définissent des critères régissant les pratiques actuelles et l’aménagement de nouvelles installations. Jusqu’à présent, ces deux paliers de gouvernement ont adopté un large éventail de mesures législatives, politiques et règlements municipaux et recommandé diverses pratiques volontaires de gestion.

Le gouvernement de l’Ontario souhaite recueillir les observations du public afin de trouver une solution adéquate et équilibrée répondant aux besoins tant du secteur agricole que des collectivités rurales, tout en protégeant l’environnement.

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Enjeux

Les grandes exploitations agricoles suscitent des préoccupations sur le plan environnemental, économique et sociopolitique.

Sur le plan environnemental, on se préoccupe des odeurs, de la gestion des terres et de la qualité de l’eau. Personne n’ignore que l’élevage de bétail génère des odeurs, mais on attache de plus en plus d’importance à cette question en raison de l’expansion que prennent les exploitations individuelles et de leur concentration géographique de plus en plus grande.

L’augmentation du nombre de propriétaires fonciers non gérants, l’achat de terres à des fins non agricoles et la tendance des entreprises à posséder de vastes biens immobiliers ont fait en sorte qu’un grand nombre de personnes croient qu’on se soucie de moins en moins de la gestion écologique des terres.

De nombreux citoyens se disent inquiets de la qualité et de la quantité de l’eau souterraine et de surface. Ces préoccupations ont souvent donné lieu à des débats houleux.

Les préoccupations sur le plan économique sont souvent liées à celles ayant trait à l’environnement. Ainsi, on estime, à tout le moins, que les odeurs ont un effet négatif sur la valeur des biens immobiliers. Or, il est difficile de quantifier les questions touchant la valeur des biens immobiliers et ces questions peuvent provoquer des réactions émotives intenses.

Les restrictions concernant la taille des exploitations agricoles et le nombre parfois limité d’endroits où l’on peut construire des bâtiments agricoles tout en respectant les distances minimales de séparation ont des effets économiques directs sur la collectivité agricole.

Les questions d’ordre sociopolitique peuvent être tout aussi litigieuses. L’opposition à l’exploitation agricole intensive, qui repose souvent sur la position «N’importe où, mais pas chez nous!», peut donner naissance à des débats émotifs intenses entre voisins et diviser la collectivité. Ces débats soulèvent souvent des questions fondamentales sur l’évolution des collectivités et le rôle que l’agriculture y joue.

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Trouver des moyens de régler les questions litigieuses

En Amérique du Nord, on utilise toute une gamme de moyens pour régler les questions d’ordre environnemental, économique et sociopolitique. La variété des moyens utilisés s’explique par les diverses attitudes à l’égard de l’agriculture et de l’industrie du bétail; le rôle de l’industrie dans l’économie locale, régionale et nationale; les caractéristiques et l’ampleur de l’industrie agricole; l’état de santé de l’environnement; la présence relative d’aménagements non agricoles; et les rapports récents entre la collectivité et le secteur agricole.

Les mesures que prennent les services et ministères provinciaux, ainsi que les municipalités, sont régies par la loi. À l’échelon municipal, des règlements ne peuvent être adoptés que dans les régions où la loi provinciale établit une autorité municipale. Bien qu’ils soient des outils essentiels pour les municipalités, les lois sur l’aménagement du territoire et les municipalités ainsi que les codes du bâtiment ne peuvent régler toutes les questions soulevées et confèrent des pouvoirs limités en ce qui concerne l’adoption de règlements municipaux.

Par ailleurs, les droits des particuliers peuvent empêcher le recours à certains moyens. Par exemple, un particulier a le droit de jouir de son bien-fonds et un agriculteur a le droit de gérer son exploitation avec un minimum d’interférence.

Pour que des règlements municipaux et administratifs soient mis en oeuvre avec succès, il faut que le public reconnaisse la nécessité, le caractère approprié et l’équité des règlements.

En outre, pour assurer le dynamisme de l’industrie agricole, il faut prendre conscience de son importance. Les règlements administratifs et municipaux qui restreignent indûment la capacité d’un agriculteur d’évoluer ou qui créent des obstacles financiers pourraient nuire à la vigueur et à la durabilité du secteur agricole.

Enfin, les municipalités et le gouvernement provincial doivent respecter un ensemble plus vaste de mesures législatives et de politiques. Dans bien des cas, les municipalités doivent composer avec des politiques et des programmes qui reposent sur les priorités provinciales et qui déterminent l’orientation à suivre. Ainsi, en vertu des politiques adoptées en Ontario, il faut respecter des normes précises concernant la distance entre une terre utilisée pour élever du bétail et une terre utilisée à des fins non agricoles. De même, les gouvernements provinciaux doivent respecter les lois fédérales et les accords internationaux, notamment ceux régissant le commerce.

Le gouvernement provincial souhaite recueillir les observations de tous les intervenants dans le but de trouver des moyens de régler ces questions très complexes.

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Aperçu de la situation au Canada

Tous les gouvernements provinciaux ont adopté des lois, des stratégies, des politiques ou des lignes directrices régissant l’emplacement et la gestion des installations à bétail. Dans certaines régions, les lignes directrices figurent dans des documents d’information tels que «Les pratiques de gestion optimales» de l’Ontario. Dans d’autres régions, par exemple dans le comté de Lethbridge, en Alberta, les lignes directrices ont été adoptées par les autorités municipales et font partie d’un cadre réglementaire. Seules quelques provinces, le Nouveau-Brunswick, le Québec et la Saskatchewan, ont adopté des lois précises à la suite de l’intensification de l’élevage du bétail. Ces lois déterminent quelle est l’autorité responsable, à savoir le gouvernement provincial ou la municipalité.

Toutes les provinces canadiennes, à l’exception de Terre-Neuve, ont adopté des mesures législatives qui régissent la protection des pratiques agricoles et qui visent à trouver un juste équilibre entre l’exploitation agricole et l’adoption de nouvelles technologies, d’une part, et la planification de l’aménagement du territoire et la responsabilité environnementale, d’autre part. En règle générale, ces mesures législatives protègent les agriculteurs qui utilisent des pratiques agricoles acceptées contre les poursuites judiciaires et les injonctions émises par des tribunaux à la suite d’allégations de nuisance. Les gouvernements de la Colombie-Britannique et de l’Ontario ont tous deux élargi la portée de leurs mesures législatives pour y inclure les règlements municipaux restreignant les pratiques agricoles normales et acceptables.

Dans la plupart des provinces, le ministère de l’agriculture s’occupe de ces questions, sauf au Québec, au Manitoba et en Colombie-Britannique où ce dossier a été confié au ministère de l’Environnement.

Dans les territoires érigés en municipalités, les autorités municipales assurent généralement la mise en oeuvre de la stratégie ou des lignes directrices provinciales ou collaborent avec le ministère provincial concerné à cette fin. Pour ce faire, elles ont recours le plus souvent aux permis de construction, aux règlements de zonage et aux normes de séparation minimale. Toutefois, certaines municipalités font aussi appel à des plans de gestion des éléments nutritifs, à des réunions publiques obligatoires, à des exigences régissant le territoire et à des zones de protection de la qualité de l’eau.

C’est dans les régions où l’intensification de l’élevage du bétail est la plus prononcée que l’on utilise le plus souvent des plans de gestion des éléments nutritifs. Au Québec, les règlements obligent la mise en oeuvre de tels plans. En Ontario, on considère que les plans de gestion des éléments nutritifs sont un outil d’éducation, bien que certaines municipalités en aient fait une condition de délivrance des permis de construction. D’autres provinces, notamment le Manitoba, exigent parfois la réalisation d’études environnementales détaillées.

Dans la plupart des provinces, le public n’a pas voix au chapitre en ce qui concerne les grandes exploitations d’élevage de bétail. Toutefois, au Manitoba, on organise régulièrement des réunions publiques dans le cadre du processus de délivrance des «permis d’utilisation conditionnelle». Dans le comté de Lethbridge, en Alberta, les propriétaires d’un terrain adjacent à une zone agricole sont avisés de toute demande concernant une exploitation d’élevage intensive dans cette zone.

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Quelques précisions sur la situation en Ontario

Les autorités municipales font affaire directement avec la personne qui propose d’exploiter de vastes installations à bétail. Toutefois, le processus utilisé varie considérablement d’une région à une autre de la province. Le droit d’aménager une installation à bétail figure généralement dans les règlements de zonage, qui, pour la plupart, déterminent les dimensions minimales du lot et permettent des activités agricoles précises. Cependant, certaines municipalités exigent la mise en oeuvre d’un plan de gestion des éléments nutritifs, alors que d’autres ont tenté d’imposer un moratoire relativement à la construction de telles installations. En outre, les règlements varient considérablement d’une municipalité à une autre.

La stratégie ontarienne des plans de gestion des éléments nutritifs a été élaborée par la Coalition écologique agricole de l’Ontario, qui représente plusieurs organisations d’agriculteurs et de producteurs. Elle bénéficie de l’appui du gouvernement provincial, qui veille à ce que des examens soient effectués par une tierce partie. Par l’entremise du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales, le gouvernement de l’Ontario détermine si un plan de gestion des éléments nutritifs est adéquat. Cependant, c’est à la municipalité qu’il incombe de délivrer un permis de construction, le cas échéant.

Par ailleurs, le gouvernement provincial a uni ses efforts à ceux d’organismes agricoles afin d’élaborer des pratiques de gestion optimales, qui visent à faciliter la gestion d’ exploitation d’élevage.

Toutefois, aucune ligne directrice provinciale n’oblige la mise en oeuvre d’un plan de gestion des éléments nutritifs. Le gouvernement provincial a préféré adopter huit énoncés de position reposant sur les meilleurs conseils techniques disponibles et ayant pour but de fournir une orientation claire aux agriculteurs. Ces énoncés portent sur le plan de gestion des éléments nutritifs; la taille de l’exploitation agricole; l’achat de terres; la distance de transport du fumier; la vente de fumier ou la cession de propriété; la capacité de stockage du fumier (on recommande actuellement une capacité suffisante pour au moins 240 jours de stockage); le mode de stockage du fumier; et la distance minimale de séparation.

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Revoir la législation

Les observations recueillies en réponse aux questions suivantes aideront le gouvernement à trouver des moyens équilibrés de régler les conflits.

Quelle est l’ampleur du problème?

À première vue, la question qui attire le plus l’attention à l’heure actuelle est celle des agriculteurs qui veulent construire une porcherie et qui sont confrontés à la réaction négative de leurs voisins, ainsi qu’à l’adoption subséquente de règlements municipaux interdisant la construction ou restreignant l’exploitation agricole. Dans cet exemple, on a utilisé la construction d’une porcherie, mais la construction d’une étable à vaches laitières, d’un poulailler, d’une champignonnière, d’une serre ou d’une installation de compostage ou de séchage et de transformation des céréales susciterait une réaction semblable de la part des voisins.

On se préoccupe surtout des effets négatifs de l’exploitation sur les eaux souterraines et de surface (quantité et qualité) et sur la qualité de l’air (poussière et odeurs).

De plus, les collectivités estiment qu’on devrait les consulter et tenir compte de leurs opinions concernant les activités auxquelles leurs voisins peuvent se livrer.

Questions :

Gestion des risques que présente l’agriculture pour l’environnement

Tous les exploitants d’installations à bétail, qu’elles soient grandes ou petites, sont responsables de l’incidence de leurs activités sur l’environnement. Nul n’a le droit de polluer. Comme le reste de la population de l’Ontario, les agriculteurs sont assujettis à la Loi sur la protection de l’environnement et à la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario. Le ministère de l’Environnement est responsable de ces deux lois. Si une exploitation agricole pollue l’environnement, le ministère prend les mesures législatives qui s’imposent.

Un grand nombre de personnes estiment que cette démarche réactionnelle, bien qu’elle soit nécessaire, doit s’accompagner de mesures proactives de prévention.

Questions :

Droit de réglementer l’utilisation des terres

Le droit d’exploiter des terres à des fins agricoles est régi en partie par les règlements de zonage qui, traditionnellement, déterminent les dimensions minimales des lots et autorisent les activités agricoles conformes aux dispositions pertinentes dans le contexte d’un plan officiel. La réglementation du zonage est prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire. Les bâtiments doivent être conformes aux exigences des règlements municipaux adoptés en vertu de la Loi sur les municipalités et du code du bâtiment de l’Ontario pour ce qui est de la structure.

À l’heure actuelle, les municipalités régissent la construction d’installations à bétail de trois façons. Premièrement, le règlement de zonage doit autoriser l’élevage de bétail. Deuxièmement, pour réduire au minimum le nombre de plaintes concernant les odeurs, un grand nombre de municipalités exigent que les installations à bétail soient situées à une distance minimale de terres ou de bâtiments utilisés à d’autres fins, p. ex. une maison ou un quartier résidentiel. Troisièmement, les municipalités exigent généralement que le propriétaire ou l’exploitant d’une grande installation à bétail mette en oeuvre un plan de gestion des éléments nutritifs prévoyant des installations de stockage du fumier adéquates et indiquant que le fumier sera utilisé de façon écologique. Ces trois éléments sont généralement intégrés au processus municipal de délivrance des permis de construction.

Question :

Qu’entend-on par exploitation agricole «intensive»?

Les résidents des collectivités rurales semblent accepter les exploitations agricoles établies, mais sont fort préoccupés par l’implantation d’ exploitation agricole «intensive» dans leur milieu. Cependant, il n’y a pas de définition claire du terme «intensive».

Questions :

Faire accepter l’exploitation agricole par la collectivité

Pour faire accepter une exploitation agricole intensive par la collectivité, il faut fournir des preuves convaincantes démontrant que si cette exploitation est mal gérée, cela ne causera pas de problèmes environnementaux et n’aura pas d’effets nocifs sur la santé de la population.

En règle générale, on estime que le gouvernement joue un rôle de premier plan à cet égard. Il doit faire respecter les normes applicables à l’environnement et à la santé dans tous les secteurs d’activités, industries et domaines sans quoi on pourrait mettre en doute son intégrité. Le secteur agricole ne peut prétendre que ses activités sont uniques en leur genre ni les gérer selon des normes moins strictes.

Jusqu’à maintenant, pour faire accepter leurs activités, les exploitants d’installations à bétail ont veillé à ce que leurs bâtiments soient adéquats sur le plan structural; ils ont respecté les normes de distance minimale de séparation; ils ont aménagé des installations de stockage du fumier de dimensions adéquates et ils ont fait revoir leurs plans de gestion des éléments nutritifs par une tierce partie.

Questions :

Quelques suggestions pour améliorer la situation

L’établissement d’un ensemble de règles uniformes et d’un organisme chargé de faire appliquer ces règles partout en Ontario comporte un grand nombre d’avantages. Toutefois, certains intervenants soutiendront qu’ils doivent avoir la possibilité de mettre en oeuvre des solutions adaptées à leurs circonstances.

Le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales et le ministère de l’Environnement souhaitent prendre connaissance des observations du public. Ils tiendront dûment compte de toutes les suggestions reçues.

Questions :

Nous vous remercions d’avoir pris le temps de lire le présent document. Nous serons heureux de prendre connaissance de vos commentaires concernant ces questions importantes.

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